Versorgungsengpässe bei medizinischer Schutzausrüstung

03.04.2020

Coronavirus-Pandemie: WIFO-Ökonomin Yvonne Wolfmayr zur Frage, ob Exportbeschränkungen ein sinnvolles Mittel sind

Immer mehr Länder, darunter auch die EU, führen als Reaktion auf Engpässe bei medizinischer Schutzausrüstung offizielle oder informelle Exportbeschränkungen und Genehmigungspflichten für die Ausfuhr ein. WIFO-Ökonomin Yvonne Wolfmayr beurteilt in einer Analyse die Sinnhaftigkeit dieser Maßnahmen und die mögliche Betroffenheit Österreichs durch Exportrestriktionen im Extra-EU-Raum.

Mit der raschen und weltweiten Ausbreitung des Coronavirus in den letzten Wochen steigt in immer mehr Ländern die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitswesens. Viele Länder haben einschneidende Maßnahmen ergriffen, um das Tempo der Ausbreitung zu drosseln und vor allem die Gesundheit des medizinischen Personals zu schützen. Dies hat die Nachfrage nach medizinischer Schutzausrüstung in vielen Ländern drastisch erhöht und zu einem Mangel an nötiger Schutzkleidung, Handschuhen, Gesichtsschutzschildern und Schutzbrillen geführt.

Immer mehr Länder führen Exportbeschränkungen ein

Der Global Trade Alert (2020) der Universität St. Gallen identifizierte mit Stand vom 10. März 2020 insgesamt 24 Länder mit Exportbeschränkungen für medizinische Produkte. Dazu zählten anfangs auch Deutschland, Frankreich und Tschechien, als die wichtigsten Produzenten medizinischer Schutzausrüstung innerhalb der EU. Die damit verbundenen innereuropäischen Handelsbeschränkungen veranlassten die EU‑Kommission eine Durchführungsverordnung über die Einführung von Ausfuhrgenehmigungen beim Export medizinischer Schutzausrüstung zu erlassen. Diese ist am 15. März 2020 in Kraft getreten und wurde auf eine Zeit von sechs Wochen limitiert. Sie ist ein starkes Signal gegen Beschränkungen im innereuropäischen Handel und damit auch gegen die bisherigen nationalen Einzelschritte in diese Richtung, die seither von Deutschland und Frankreich wieder zurückgenommen wurden. Die Verordnung schreibt aber die Genehmigung zur Ausfuhr persönlicher Schutzausrüstung in Extra‑EU‑Länder vor (Durchführungsverordnung (EU) 2020/402). Zu den von der Verordnung abgedeckten Gütern zählen Gesichtsschutzschilder, Handschuhe, Schutzkleidung, Mund-Nase-Schutzausrüstungen, Schutzbrillen und Visiere. Die USA, China, Russland, aber ursprünglich auch europäische Länder wie die Schweiz und Norwegen zählen zu den wichtigsten Zielmärkten dieser Waren aus der EU und damit zu den am meisten betroffenen Ländern der EU‑Exportbeschränkung (Bown (2020) verweist auch auf die besondere Betroffenheit vieler Entwicklungs- und Schwellenländer, die auf EU‑Exporte medizinischer Schutzausrüstung angewiesen sind und durch die EU-Ausfuhrbeschränkungen den Zugang verlieren würden). Die EU‑Kommission hat aber bereits nachjustiert und entschieden, dass die EFTA-Länder Schweiz, Norwegen, Liechtenstein und Island von dieser Genehmigungspflicht ausgeschlossen werden (Durchführungsverordnung (EU) 2020/426). Allerdings verpflichteten sich diese Länder dazu, auch ihre Exporte so zu kontrollieren, dass der Bedarf innerhalb der EU weiter gewährleistet ist. Insgesamt beschränkt die Verordnung den Verkauf von medizinischen Gütern im Wert von 9,3 Mrd. € oder rund 26% aller EU‑Exporte (Extra‑ und Intra-EU‑Exporte) der fünf von der EU‑Ausfuhrgenehmigung betroffenen medizinischen Schutzausrüstungen.

Unbeabsichtigte Nebeneffekte

Was auf den ersten Blick verständlich erscheint und auf Bedenken hinsichtlich Versorgungsknappheiten aufgrund von Exportbeschränkungen und Coronavirus-bedingten Produktionsausfällen wichtiger Lieferländer, Unterbrechungen von Lieferketten sowie mangelndem Vertrauen auf die Solidarität anderer Länder beruht, kann sich am Ende als schlechte Lösung entpuppen. Die Gefahr liegt in den unbeabsichtigten Effekten solcher Aktionen, die zu einem insgesamt schlechteren Ergebnis für alle Akteure führen. Die ersten Grenzen dieser Politik hat die EU bereits innerhalb der Gemeinschaft, aber auch in Bezug auf die europäischen Nachbarländer erfahren.

Aufgrund der eng verflochtenen Wertschöpfungsketten und Distributionsnetzwerke für medizinische und persönliche Schutzausrüstungen in Europa (und weltweit) trifft jede Exportbeschränkung eines Landes zum Schutz der eigenen Versorgung die Versorgungssicherheit in anderen Ländern und läuft Gefahr in einer Spirale von Exportbeschränkungen in immer mehr Ländern zu führen, ohne das Problem der Minderversorgung zu lösen. Auf die Parallelen der jetzigen Situation zu den Exportbeschränkungen von Nahrungsmitteln während der Rohstoffpreisspitzen von 2006/2008 hat bereits Sinabell (2020) verwiesen. Ein weiterer Aspekt kommt in der Corona‑Krise zu tragen: Exportbeschränkungen medizinischer Güter vermindern die Fähigkeit zur Eindämmung der Pandemie in anderen Ländern. Eine "Beggar‑thy‑neighbour"‑Politik, also eine Politik zu Lasten anderer Länder, wird so zu einer "Sick‑thy‑neighbour"‑Politik (Evenett, 2020), also zu einer Politik, die den Nachbarn krank macht. Sie verhindert, dass die nötigen medizinischen Schutzausrüstungen und Geräte dorthin gelangen, wo sie im Kampf gegen die nun weltweite Pandemie am meisten gebraucht werden. Der Virus ist eine globale Herausforderung, der man nur gemeinsam begegnen kann.

Exportbeschränkungen senden darüber hinaus ein falsches Signal an andere Länder und führen zu einer weiteren Erosion des gegenseitigen Vertrauens. Jede Handelsbeschränkung birgt die Gefahr von notwendigen Importen abgeschnitten zu werden, umso mehr, wenn sich Exportbeschränkungen auch auf Vorprodukte in der Produktion anderer wichtiger medizinischer Güter wie Beatmungsgeräte, Patientenmonitore, Röntgengeräte usw. beziehen. Eine Unterbrechung von Lieferketten kann unbeabsichtigt herbeigeführt werden, aber durchaus auch bewusst, denn jede Handelsbeschränkung birgt auch die Gefahr von Vergeltungsmaßnahmen, besonders in Zeiten bereits schwelender Handelskonflikte, wie auch jener zwischen der EU und den USA. Umfangreiche Lieferketten bei Medikamenten und medizinischer Ausrüstung machen so gut wie jedes Land anfällig für Vergeltungsmaßnahmen (Evenett, 2020). So ist die USA auch aus Sicht der EU ein wichtiger Lieferant medizinischer Produkte, nicht so sehr in Bezug auf die im Zentrum stehende Schutzausrüstung, sondern vor allem für andere wichtige medizinische Ausrüstungen (Beatmungsgeräte, Monitore, CT-Systeme).

Anfälligkeit für Exportbeschränkungen anderer Länder

Bown (2020) hat auf die Kurzsichtigkeit der EU‑Exportbeschränkungen aufgrund der Abhängigkeit der EU von der Einfuhr wichtiger medizinischer Güter aus dem Extra‑EU‑Raum bereits hingewiesen und dargestellt. Abbildung 1 zeichnet diese Daten für die EU nach den Ausnahmegenehmigungen für die EFTA-Länder sowie für Österreich nach. Ein Anteil von rund 40% der EU‑Importe von Schutzausrüstungen, die gleichzeitig der Genehmigungspflicht bei Exporten unterliegen, stammen aus Extra‑EU‑EFTA‑Ländern. Der entsprechende Anteil sonstiger wichtiger medizinischer Produkte zur Bekämpfung des Coronavirus liegt in der EU ebenfalls bei 40%. Österreich exportierte im Jahr 2019 206 Mio. € der fünf von der EU‑Ausfuhrgenehmigung betroffenen medizinischen Schutzausrüstungen in den Extra‑EU‑EFTA‑Raum, importierte aber im gleichen Zug 232 Mio. € (oder rund 17%) dieser Produkte. Die österreichischen Importe anderer kritischer medizinischer Geräte aus Extra‑EU‑EFTA‑Ländern beliefen sich auf 142 Mio. € bzw. rund 25% der Gesamtimporte dieser Produkte. Die direkte Abhängigkeit Österreichs von Extra‑EU‑EFTA‑Importen ist damit geringer als im EU‑Durchschnitt, allerdings sind indirekte Lieferungen aus Extra‑EU‑EFTA‑Ländern über andere EU‑Länder, insbesondere über Deutschland als wichtiges Distributionszentrum, ein bedeutender Teil der österreichischen Gesamtimporte. Somit ist auch Österreich anfällig für Exportbeschränkungen nichteuropäischer Länder.
 


Die Abbildungen 2 und 3 stellen die Importstruktur Österreichs in größerem Detail dar. Die österreichischen Importe aus dem Extra‑EU‑EFTA‑Raum sind für Gesichtsschutzschilde mit 122 Mio. € am höchsten, gefolgt von Handschuhen mit 41,5 Mio. €. Der innereuropäische Import Österreichs von medizinischen Gütern wird dabei von Deutschland dominiert. Wie in der gesamten EU sind China und die USA die bei weitem wichtigsten Extra‑EU‑EFTA‑Ursprungsländer für österreichische Importe von Produkten, für die die EU Exportkontrollen eingeführt hat. Im Jahr 2019 importierte Österreich persönliche Schutzausrüstung im Wert von 119,3 Mio. € aus China und von 31,5 Mio. € aus den USA. Das entspricht Anteilen von 51,5% bzw. 13,6% am gesamten österreichischen Import aus dem Extra-EU‑EFTA‑Raum oder 8,5% bzw. 2,3% an den weltweiten österreichischen Importen dieser Gütergruppen. Zu den wichtigsten Lieferländern persönlicher Schutzausrüstungen außerhalb der EU und EFTA zählen auch Malaysia, Südkorea und die Türkei.
 


Bei sonstigen kritischen medizinischen Ausrüstungen (Abbildung 3) sind Ultraschall-Abtastvorrichtungen mit einem Importwert von 113,6 Mio. € das wichtigste medizinische Importprodukt aus dem Extra‑EU‑EFTA‑Raum. China, Südkorea, Japan und die USA sind innerhalb dieser Warengruppe die wichtigsten Ursprungsländer. Mit Ausnahme Chinas variieren die wichtigsten außereuropäischen Bezugsquellen aber relativ stark von Produkt zu Produkt. Insgesamt sind bei Importen aus dem Extra‑EU‑EFTA‑Raum Lieferungen von Ultraschallgeräten am wichtigsten. Der Anteil von Drittländern erreicht bei Ultraschallgeräten rund 60% der Gesamtimporte dieser Geräte. Der Importanteil der Extra-EU-EFTA-Länder in der Sammelgruppe der sonstigen medizinischen Ausrüstungen (wie z. B. Röntgengeräte, CT-Systeme, Thermometer) liegt bei rund 6%.
 

Produktionsausweitung sowie globale Kooperation und Koordination zur Bewältigung von Versorgungsengpässen

Exportbeschränkungen sind im Lichte der dringend benötigten globalen Zusammenarbeit bei der Versorgung mit kritischen medizinischen Gütern kein geeignetes Mittel und bergen die Gefahr, den Protektionismus zu schüren und damit auch von notwendigen Importen abgeschnitten zu werden sowie das gegenseitige Vertrauen zwischen den Ländern weiter zu schwächen. Die gegenwärtige Krise benötigt die Kooperation und Koordination innerhalb der EU und der übrigen Welt. Die WHO hat bereits an die Regierungen appelliert, die Exportbeschränkungen aufzuheben und die weltweite Produktion von Schutzausrüstungen um 40% zu steigern (WHO, 2020).

Aus Versorgungsgründen im Gefolge der Krise, die gesamte Produktion nach Europa zu verlegen, wäre ebenfalls kurzsichtig, denn auch europäische Produktionsstätten könnten in den Brennpunkt der Coronavirus-Pandemie geraten und die Versorgung zum Erliegen bringen. Die Möglichkeit des weltweiten Importes aus unterschiedlichen Bezugsquellen bringt auch Vorteile. Eine Handelspolitik, die noch vorhandene EU-Zölle auf betroffene medizinische Ausrüstungen weiter senkt, um den Zugang zu weltweiten Lieferungen von medizinischen Produkten weiter zu erleichtern, kann einen positiven Beitrag leisten. Für persönliche Schutzausrüstungen liegen die Importzölle der EU gegenüber wichtigen Lieferanten, die kein Freihandelsabkommen mit der EU geschlossen haben, wie China oder die USA, im Durchschnitt bei 9%. Sie sind bei Schutzkleidung mit 11,4% am höchsten, gefolgt von Handschuhen und Gesichtsschutzschildern (jeweils 5,5%) sowie von Mund-Nasen-Schutzausrüstung (4,2%). Bei den sonstigen medizinischen Ausrüstungen sind die Importzölle bereits niedrig.

Einige Schritte zur Erleichterung von Importen sowie zur Unterstützung der Produktion von notwendigen medizinischen Ausrüstungen durch bestehende Hersteller oder über alternative Wege, wie das Einrichten neuer Fertigungslinien etwa bei Textil- und Schuhherstellern, hat die EU‑Kommission bereits gesetzt. Dazu zählen die Freigabe und der kostenlose Zugang zu den EU‑Normen für solche Medizinprodukte, die es Unternehmen aus EU‑Mitgliedsländern sowie Drittländern erleichtern, ihre Produktion auf nun benötigte Produkte umzustellen und diese in betroffene Länder liefern zu können (Verfügbarkeit von EU-Normen, 20. März 2020). In Ergänzung dazu wurde eine Empfehlung (Empfehlung (EU) 2020/4039) verfasst, die Konformitätsbewertungsverfahren und die Marktüberwachung dieser Produkte in der EU beschleunigen.

Literaturhinweise

Bown, C. P., EU limits on medical gear exports put poor countries and Europeans at risk, Peterson Institute of International Economics (PIIE), Blogs, Trade and Investment Policy Watch, 19. März 2020, https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/eu-limits-medical-gear-exports-put-poor-countries-and.

Evenett, S., Sickening thy neighbour: Export restraints on medical supplies during a pandemic, VoxEU, 19. März 2020, https://voxeu.org/article/export-restraints-medical-supplies-during-pandemic.

Global Trade Alert, Tackling Coronavirus. The trade policy dimension, Universität St. Gallen, 2020, https://www.globaltradealert.org/reports/50.

Sinabell, F., Agrargüter: Bei Export-Restriktionen droht enormer Schaden, News, 25. März 2020.

WHO, Shortage of personal protective equipment endangering health workers worldwide, News Release, 3. März 2020, https://www.who.int/news-room/detail/03-03-2020-shortage-of-personal-protective-equipment-endangering-health-workers-worldwide.

Rückfragen an

Mag. Dr. Yvonne Wolfmayr

Forschungsbereiche: Industrieökonomie, Innovation und internationaler Wettbewerb
© Ashkan Forouzani/Unsplash
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